Am 1. Januar 2019 ist das Teilhabechancengesetz in Kraft getreten. Es ist sicher keine Übertreibung, wenn man das 2018 verabschiedete 10. Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – Schaffung neuer Teilhabechancen für Langzeitarbeitslose auf dem allgemeinen und sozialen Arbeitsmarkt (Teilhabechancengesetz – 10. SGB II-ÄndG) – als Meilenstein in der deutschen Arbeitsmarktpolitik mit Blick auf die öffentlich geförderte Beschäftigung bezeichnet.
Jahrelange Empfehlungen und Forderungen nach auch längerfristigen Fördermöglichkeiten für bestimmte langzeitarbeitslose Menschen hatten endlich beim Gesetzgeber Gehör gefunden. Die Bedeutung dieses Instrumentariums lag und liegt nicht nur in der Möglichkeit, auch mehrere Jahre lang eine Lohnkostenbezuschussung zu betreiben, sondern die Öffnung für alle Arbeitgeber, auch die „auf dem ersten Arbeitsmarkt“, für diese Förderung ist besonders hervorzuheben.
➔ »Seit der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (… SGB II) im Jahr 2005 wird in Politik und Wissenschaft kontrovers diskutiert, wie Leistungsberechtigte, die faktisch vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind, im Rahmen der Grundsicherung adäquat unterstützt werden können. Im Grunde ebenso lange und keineswegs weniger kontrovers wird in diesem Zusammenhang auch über Sinn und Zweck eines Sozialen Arbeitsmarktes debattiert. Dessen Kernidee ist schnell umrissen: Dort, wo mit Beratung, Vermittlung und anderweitigen Fördermaß-nahmen keine nennenswerten Erfolge bei der Arbeitsmarktintegration erzielt werden können, soll den Leistungsberechtigten der Zugang zur Erwerbsarbeit und den darüber vermittelten sozialen Teilhabemöglichkeiten mit Hilfe einer öffentlich geförderten Beschäftigung ermöglicht werden.« So beginnt die Beschreibung einer Serie von Beiträgen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit (BA), das vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit der Evaluation des neuen Förderinstruments beauftragt wurde.
Mit dem Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt” (§ 16i SGB II) sollen Teilhabe und Beschäftigungsfähigkeit von besonders arbeitsmarktfernen Langzeitarbeitslosen durch eine maximal fünfjährige geförderte Beschäftigung verbessert werden.
Das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (TaAM) ist ein Lohnkostenzuschuss für Arbeitgeber, die förderberechtigte Leistungsbeziehende einstellen. Die Förderung richtet sich laut Gesetz an Langzeitarbeitslose, die mindestens sechs der sieben Jahre vor Förderbeginn hilfebedürftig waren und in dieser Zeit nicht oder nur kurzzeitig abhängig beschäftigt oder selbständig tätig waren.
Es handelt sich hier also um eine besonders arbeitsmarktferne Zielgruppe. Daher kann der Zuschuss auch für bis zu fünf Jahre gewährt werden. In den ersten zwei Jahren beträgt der Zuschuss 100 Prozent des Mindest- oder Tariflohns. Danach wird er jährlich um 10 Prozentpunkte gesenkt.
Die relativ lange Förderdauer zielt deutlich stärker als andere arbeitsmarktpolitische Instrumente des Sozialgesetzbuchs (SGB) II auf den Abbau der negativen sozialen Folgen und der hohen Einstellungshürden ab, die sich mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit ergeben.
Was kann man den bisherigen Forschungsbefunden entnehmen?
Tatsächlich erreicht das Instrument die Zielgruppe der besonders arbeitsmarktfernen Arbeitsuchenden im SGB II sehr gut (vgl. dazu den 2023 veröffentlichten Beitrag Teilhabechancengesetz: Die Maßnahme „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ erreicht ihre Zielgruppe am besten). Auch haben sich die Beschäftigungsfähigkeit und soziale Teilhabe der Geförderten in den ersten zwei Förderjahren verbessert, wie man dem 2024 veröffentlichten Abschlussbericht der Evaluierung entnehmen kann.1
Was ist mit denen, die fünf Jahre lang gefördert wurden?
Allerdings lagen bislang keine Erkenntnisse zur Arbeitsmarktintegration derjenigen vor, die die komplette Förderdauer von fünf Jahren durchlaufen haben.
Dazu ist ein neuer und überaus wichtiger Beitrag von Nadja Bömmel, Zein Kasrin und Claudia Wenzig aus dem IAB veröffentlicht worden: Förderinstrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“: erste positive Befunde zur Beschäftigungssituation nach fünfjähriger Förderung. Ein Kernergebnis wird gleich am Anfang des Artikels herausgestellt: »Personen, die fünf Jahre gefördert wurden, sind signifikant häufiger erwerbstätig als solche mit geringerer Förderdauer.«Wie gut es den Teilnehmern gelingt, nach der maximal möglichen Förderdauer eine Anschlussbeschäftigung zu finden, beziehungsweise nach Ende der Förderung bei demselben Arbeitgeber weiterbeschäftigt zu werden, kann nun auf Basis von Befragungsdaten aus der Panelstudie „Lebensqualität und Teilhabe“2 untersucht werden. Und die Beantwortung dieser Frage ist wichtig, denn eine erneute Arbeitslosigkeit kann wieder zu Hilfebedürftigkeit führen und es besteht die Gefahr, dass die dank der Förderung gewonnene soziale Teilhabe in vielen Fällen wieder verloren geht.
➔ Die Hälfte der Geförderten erreichte die maximale Förderdauer von fünf Jahren: Von denjenigen, die ihre TaAM-Förderung zwischen April und Dezember 2019 begonnen haben, haben insgesamt 50 Prozent die maximale Förderdauer von fünf Jahren ausgeschöpft. 27 Prozent weisen eine Förderdauer von bis zu zwei Jahren auf.
➞ Zu denjenigen, die nicht die maximal mögliche Förderdauer von fünf Jahren in Anspruch genommen haben, erfahren wir: »Die Mehrheit derjenigen, die bis zu einschließlich zwei Jahren gefördert wurden, beendete die Förderung nach eigenen Angaben ohne direkte Übernahme. 58 Prozent beendeten die Förderung vorzeitig, 34 Prozent schlossen die geförderte Beschäftigung mit Vertragsende ab, wurden aber nicht direkt übernommen. Nur 9 Prozent derjenigen mit kurzer Förderdauer wurden direkt vom gleichen Arbeitgeber ohne Förderung übernommen.« eine relativ ähnliche Verteilung zeigt sich bei denjenigen, die mehr als zwei, aber weniger als fünf Jahre gefördert wurden (der Anteil der direkt übernommenen Geförderten ist mit 17 Prozent zwar deutlich höher, aber statistisch nicht signifikant).
»Signifikant häufiger gelingt eine direkte Übernahme jedoch bei Personen mit maximaler Förderdauer: 52 Prozent von ihnen wurden nach Ablauf des Vertrages direkt vom gleichen Arbeitgeber übernommen. Die übrigen 48 Prozent beendeten die Förderung ohne direkte Übernahme.«
Nun haben Bömmel et al. (2026) nicht nur die Beschäftigungsquote, sondern auch Arbeitsumfang, Entlohnung und Befristung sowie subjektive Bewertungen der Arbeitsqualität untersucht.
Ein zentrales Ergebnis mit Blick auf die Beschäftigungsquoten unter den Geförderten:
»Diejenigen mit einer maximalen Förderdauer von fünf Jahren sind signifikant häufiger erwerbstätig (57 %) als diejenigen mit einer Förderdauer von weniger als fünf Jahren (45 %). Dieser Zusammenhang besteht auch dann, wenn man soziodemografische Merkmale wie Alter, Geschlecht, Bildungs- und Migrationshintergrund herausrechnet.«
Etwas weniger als die Hälfte (46 %) der Beschäftigten arbeitet nach eigenen Angaben in Vollzeit. Weitere 43 Prozent gaben an, in Teilzeit, und 11 Prozent geringfügig beschäftigt zu sein.
Und wie sieht es bei Befristungsquoten und Entlohnung aus?
»Insgesamt ein Viertel aller beschäftigten Geförderten war laut eigenen Angaben befristet beschäftigt. Der durchschnittliche Bruttostundenlohn lag zum Befragungszeitpunkt bei 14,30 Euro und damit deutlich über dem zu diesem Zeitpunkt gültigen Mindestlohn von 12,82 Euro pro Stunde.«
Und die „subjektive Arbeitsqualität“?
»Die überwiegende Mehrheit der Beschäftigten gab an, dass die Tätigkeit ihren Qualifikationen entspricht, und bescheinigte gute Entwicklungs- und Lernmöglichkeiten sowie volle Autonomie am Arbeitsplatz. Diese Einschätzungen weisen auf eine insgesamt gute subjektive Arbeitsqualität hin.«
Fazit
»Da sich die TaAM-Förderung an eine besonders arbeitsmarktferne Gruppe von Leistungsbeziehenden richtet, die ohne Förderung nur äußerst geringe Eingliederungschancen in den Arbeitsmarkt hätten, sind diese Befunde positiv zu bewerten. Denn sie deuten darauf hin, dass es gelingen kann, auch für diese Zielgruppe tragfähige Anschlussperspektiven nach Förderende zu eröffnen.
Dies gilt insbesondere für Teilnehmende, die die maximale Förderdauer von fünf Jahren ausgeschöpft haben, was rund auf die Hälfte der Geförderten zutrifft.«
Wasser in den Wein: Gute Nachrichten über ein „Auslaufmodell“?
Bömmel et al. schreiben in ihrem Fazit:
»Angesichts dieser ersten Ergebnisse zur Beschäftigungssituation nach Förderende und der bisher positiven Evaluationsbefunde ist es bemerkenswert, dass die Zugänge in die TaAM-Förderung von insgesamt 40.000 im Jahr 2019 auf 3.500 im Jahr 2025 gesunken sind.«
Wenn man sich die Entwicklung von Eintritten in die seit 2019 bestehende Förderung sowie die Entwicklung der Bestandszahlen3 anschaut, dann wird vor dem Hintergrund der mittlerweile vorliegenden positiven Befunde schmerzhaft erkennbar, auf welcher Rutschbahn nach unten sich das Förderinstrument befindet:
- Vgl. dazu ausführlicher Juliane Achatz et al. (2024): Evaluation des Teilhabechancengesetzes – Abschlussbericht. IAB-Forschungsbericht Nr. 4/2024, Nürnberg: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), 2024. ↩︎
- Die Panelbefragung „Lebensqualität und Teilhabe“ wurde für die Evaluation des Teilhabechancengesetzes aufgebaut. Für Geförderte des Instruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (TaAM) fanden vier Panelerhebungen statt: von Mai 2020 bis März 2021 (Welle 1), von März 2021 bis März 2022 (Welle 2), von Januar 2023 bis Juni 2023 (Welle 3) und von Januar 2025 bis Juni 2025 (Welle 4). Für die Befragungen wurden Geförderte mit einem Förderbeginn zwischen April 2019 und Dezember 2019 ausgewählt, so dass die vierte Erhebung als Abschlussbefragung nach Ende einer fünfjährigen Förderung konzipiert war. Um die tatsächliche Förderdauer zu berechnen, wurden die Befragungsdaten mit Informationen zu Beginn und Ende der Förderung aus den administrativen Daten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit verknüpft. Grundlage der Analysen sind 1.326 ehemalige TaAM-Geförderte, die an der Abschlussbefragung teilgenommen haben und für die die erforderlichen Informationen aus den administrativen Daten vorliegen. ↩︎
- Für die „Liebhaber“ der statistischen Tiefen und Untiefen solcher Zahlen hier ein Hinweis der BA, der zur Vorsicht mahnt: Einschränkungen in der Berichterstattung über Leistungen nach „§ 16i SGB II –Teilhabe am Arbeitsmarkt“: 2019 wurde das Förderinstrument „§ 16i SGB II –Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (TaAM) eingeführt. Es handelt sich im Wesentlichen um einen Lohnkostenzuschuss, der einen Anreiz für Betriebe darstellt, arbeitsmarktferne Personen zu beschäftigen. Flankiert wird das Förderinstrument durch beschäftigungsbegleitende Betreuung sowie Zuschüsse zu Weiterbildungskosten oder Praktika.
Anhand der im Laufe des Jahres 2019 eingegangenen Datenlieferungen wurden bei einzelnen Jobcentern erhebliche Datenqualitätsprobleme festgestellt. So wurden in gehäuftem Umfang für einzelne Personen mehrere TaAM-Förderungen gemeldet, die entweder zeitgleich oder in unmittelbarer zeitlicher Abfolge stattfinden.
Da die mehrfache Inanspruchnahme derselben Förderleistungen bei TaAM-Förderungen ungewöhnlich ist, muss für Jobcenter, in denen derartige Konstellationen gehäuft auftreten, von einer Überzeichnung von Eintritten, Austritten und dem Teilnehmerbestand ausgegangen werden.
Anhand der Differenz zwischen der Anzahl der Förderungen und der Anzahl an geförderten Personen lässt sich das Ausmaß der Überzeichnung quantifizieren. So wurden beispielsweise für den Zeitraum von Berichtsmonat Januar 2019 bis Dezember 2020 deutschlandweit insgesamt 56.398 Eintritte in TaAM gemeldet. Im gleichen Zeitraum haben jedoch nur 50.617 Personen eine Förderung begonnen. Die Diskrepanz fällt bei den verschiedenen Jobcentern unterschiedlich stark aus. Auswertungen hierzu finden sich in der Veröffentlichung Übererfassung: Förderung zur Teilhabe am Arbeitsmarkt. Förderung zur Eingliederung von Langzeitarbeitslosen.
Empirisch zeigt sich, dass in den betroffenen Jobcentern vor allem die Aussagekraft der Ein- und Austritte deutlich eingeschränkt ist. Die Übererfassung der Eintritte kann näherungsweise dargestellt werden. Bei den Austritten ist dies nicht möglich. Daher werden die Austritte der in den Berichtsmonaten Januar 2019 bis Dezember 2020 als unplausibel eingestuften Jobcenter nicht veröffentlicht.
Die Austritte und die Verbleibsmessungen werden im Produkt „Teilhabe am Arbeitsmarkt – §16i SGB II (Monatszahlen)“ dargestellt. Hier werden für die Jahre 2019 und 2020 allerdings ausschließlich die Daten der als plausibel eingestuften Jobcenter veröffentlicht. Wenn in einem Gebietsaggregat (z. B. einem Bundesland) Daten für einzelne Jobcenter nicht veröffentlicht werden können, ist die Zahl der Austritte entsprechend untererfasst. Die Berechnung eines Ersatzwertes ist nicht möglich. Ab Berichtsmonat Januar 2021 werden die Daten aller Jobcenter in die Veröffentlichung einbezogen, auch wenn die Anzahl der Austritte als unplausibel eingestuft wird. ↩︎